謝鵬程
  黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面推進深化改革若干重大問題的決定》提出,改革司法管理體制,推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確指出:“改革司法機關人財物管理體制,探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。”檢察院的司法行政事務管理權主要是指為保障檢察權依法獨立公正行使而供給和管理人財物的權力和責任。建設中國特色的司法行政事務管理體制、制度和機制,是深化檢察改革的制度基礎,是檢察機關依法獨立公正行使職權的體制保障。我們應當立足當前,著眼長遠,創新司法行政事務管理,積極推進檢察院司法行政事務管理體制改革,合理規劃改革方案,保證改革達到預期目標。
  檢察院司法行政事務管理權與檢察權相分離的目標和意義
  檢察院司法行政事務管理權與檢察權相分離改革的目標是,保障檢察機關依法獨立公正地行使檢察權,不因人財物等資源的供給不足而妨礙檢察權的正常運行,不因人財物等司法行政事務管理權的濫用而損害檢察權的獨立性、公正性和公信力。讓檢察長從司法行政事務中解放出來,不再擔憂和謀劃人財物的供給和保障;讓每一位檢察官在司法辦案工作中不再受到來自人財物供給和管理方面的影響。檢驗是否達到上述目標的標準有兩條:一是供給充足,二是服務到位。
  檢察院司法行政事務管理權與檢察權相分離是檢察機關依法獨立公正行使職權的體制保障。聯合國《關於司法機關獨立的基本原則》第7條規定:“向司法機關提供充足的資源,以使之得以適當地履行其職責,是每一會員國的義務。”人財物是司法機關履行職責必不可少的資源,只有獲得人財物的充分保障,司法權才能正常運行,司法的獨立性和公正性才能得到保障,司法的公信力才能逐步建立和提升。檢察機關依法獨立公正行使職權的首要條件就是從財政和人事等司法行政事務的束縛中解放出來,把人財物的供給和管理可能給檢察權運行造成的影響從制度上加以排除。在一定意義上說,人財物供給充足和服務周到是檢察機關依法獨立公正行使職權的前提條件。
  檢察院司法行政事務管理權與檢察權相分離是實現檢察權運行機制“去地方化”和“去行政化”的有力措施。近幾年來,隨著司法改革的推進,各級檢察機關的經費保障得到明顯改善,基本解決了因經費供給匱乏而不能正常開展工作的問題。但是,還要看到,現行的司法行政事務管理體制特別是人財物的供給和管理具有濃厚的地方色彩,在供給上容易受到地方保護主義的影響,在管理上容易受到行政管理的干預,影響檢察公信力。經驗表明,一旦人財物保障與司法辦案聯繫起來,兩個方面都容易被扭曲。
  檢察院司法行政事務管理與檢察權相分離是檢察官辦案責任制等改革的制度基礎。現行人財物保障體制,在保障渠道、保障程度和保障方法等方面都有可能影響到檢察權的運行,譬如,檢察機關為了應對外部的干擾或者實現外部影響的內部化,就必須實行集權,否定檢察官的獨立地位,以檢察一體削弱甚至代替檢察官獨立。新一輪司法改革的核心是司法責任制,司法責任制的前提條件是確立檢察官的獨立地位和主體資格,淡化司法辦案的行政化色彩,讓辦案者決定,讓決定者負責。如果不能讓檢察長從人財物供給的擔憂中解脫出來,就難以把檢察官從檢察院內部的行政化業務管理中解放出來,檢察官就不可能獲得獨立的地位,因而也不可能擔負起相應的辦案責任。
  實行檢察院司法行政事務管理權與檢察權相分離的問題與對策
  實行司法行政事務管理權與檢察權相分離是一項意義重大而深遠的改革,也是一項涉及面廣、情況複雜的改革,因而在改革探索過程中難免出現一些問題和障礙。概括起來,主要有四個方面的問題:思想認識問題,保障均等化問題,遵循司法規律問題,風險防控問題。
  首先,要統一認識,積極推行司法行政管理權與檢察權相分離的改革。黨的十八屆三中全會以來,人們特別是檢察院的一些領導同志對這項改革存在不同的認識,如有的認為這種分離是要把原來地方黨委的檢察人事權和政府的檢察財政權轉移到省級檢察院,上級檢察院將獲得更大的對下級檢察院的資源支配權。這種把“人財物省級統管”理解成省以下檢察院的垂直管理的設想是沒有可行性的。還有的認為這種分離將使行政、社會等方面的因素介入檢察院的人財物管理,將會增加外部力量對檢察權運行的干擾。這種排斥外部介入、搞封閉的小王國的設想也是不可能的。上述兩種認識或者傾向實質上都有部門主義和本位主義因素的作用,與改革的宗旨是背道而馳的。我們應當清醒地認識到,實行司法行政事務管理權與檢察權相分離,不僅要排除原來存在的各種干擾,而且要防止各種新的干擾,包括上級檢察機關的干擾。
  其次,要以增量改革為原則,逐步實現人財物保障均等化。目前,經濟發達地區的檢察人員擔心,司法行政事務管理權與檢察權分離後,“要人要錢”(即增加編製、職數和經費)可能不如以前便利和靈活了;經濟落後地區的檢察人員則期待著大幅度提高待遇和改善辦公條件。人財物保障水平有提高和改善是肯定的,但是未必如一些人期待的那麼多。當然,有些期待在一定程度上會變成現實,但是會有一個過程,不可能一步到位。從長遠目標來看,人財物的供給必須適應執法辦案工作的需要,逐步實現公共保障均等化,消除人財物供給的“貧富不均”,使檢察人員在全省範圍內流動成為可能。這既是實現隊伍和管理的專業化、職業化的需要,也是打破封閉僵化的人事選任機制,實現全省人員合理流動,解決編製與工作量不平衡等問題的有效途徑。
  再次,要遵循司法規律,發揮好省級檢察院瞭解下級檢察院的優勢,加強本級檢察院政治部和計劃財務裝備部門的日常管理職能。實行司法行政事務管理權與檢察權相分離後,在財政制度安排上,地方各級檢察機關在省政府財政廳設立一級賬戶,獨立編報預算,大要案辦案經費和特殊專項經費須經省級檢察院審查;在人事制度安排上,檢察長和檢察官的人選由遴選委員會和省級檢察院把關。省級檢察院的人財物管理部門(主要是政治部和計劃財務裝備部門)的權力和責任加大了,但都不是決定性或者終極性的權力,它們只是檢察院司法行政事務管理的一個環節和一個部門,既不能不管也不宜多管,應當發揮好瞭解下級檢察院情況和檢察工作的優勢,為黨委和政府當好司法行政事務管理的參謀和助手,保證司法行政事務管理權的運行遵循司法規律。
  最後,實行分權制衡,切實防止司法行政事務管理權的濫用和腐敗。全省檢察機關的人財物管理權相對集中於省委、省政府、省級檢察院,這在排除了市、縣兩級黨政機關干擾司法風險的同時,也可能加劇檢察機關內部的行政化風險,增加省級機關人財物管理權濫用和腐敗的風險。而這兩種風險都是這一輪司法改革高度重視並著力解決的問題。檢察系統的“去行政化”與“去地方化”一樣重要,不能顧此失彼。權力集中到哪裡,權力尋租就會追隨到哪裡。簡單地收回人財物管理權是不夠的,必須有配套的制度和分權制衡的機制。人財物管理權集中到省級後,省委是領導者、掌控者,省政府、省級檢察院具有一定的人財物管理權,同時,在人事制度中引入了由社會各方面代表參加的遴選委員會和懲戒委員會,這三個方面的機構各有不同的職責,既要各負其責,又要相互制衡,防止一家獨大而發生專權和濫權的現象。除了運用分權制衡機制以外,還要運用公開透明、人大監督、社會監督等防控機制,發揮其作用,保證司法行政事務管理權正確行使。
  立足中國實際,借鑒國外境外經驗
  堅持從中國實際出發是全面推進依法治國的基本原則。司法改革包括實行檢察院司法行政事務管理權與檢察權相分離,必須從我國基本國情出發,同改革開放不斷深化相適應,同時,要“借鑒國外法治有益經驗,但決不照搬外國法治理念和模式”。從國外境外司法行政事務管理的經驗來看,主要有三項制度:一是實行司法行政與司法業務相分離;二是司法機關人財物管理的標準化、系統化和透明化;三是司法機關人財物管理的社會化。
  司法行政與司法業務相分離是現代司法行政管理的基本原則,也是西方國家通行的體制安排。黨的十六大報告曾經提出,改革司法機關的工作機制和人財物管理體制,逐步實現司法審判事務和檢察事務同司法行政事務相分離。由於對於如何實行一直存在認識分歧,才拖延至今。從國外的實踐來看,外國落實這一原則的制度模式主要有兩種。一種是大陸法系國家的外部分離模式,即主要由政府的司法行政機關(司法部)來承擔司法機關人財物的管理,司法業務與司法行政事務完全分離。另一種是英美法系國家的內部分離模式,即由司法機關內部的司法行政管理部門來承擔司法行政事務的管理。美國的聯邦和多數州實行這一模式。在那些制度健全、環境良好、文明程度較高的法治國家,實行哪種模式可能無關緊要,但是對於不具備上述條件的國家(如我國)來說,實行內部分離還是外部分離則事關重大,需要慎重選擇。
  司法行政事務管理的標準化、系統化和透明化是保證司法行政事務管理為司法業務服務而不干擾司法業務的根本途徑。美國有些州實行“只有財政支出標準而沒有預算限額”的司法經費保障制度,這雖然曾經給一些州的財政造成困難,但是通過司法程序的完善(主要是辯訴交易制度的實行)擺脫了這一困境。保證司法不受財政的牽制是保障司法依法獨立的需要。為此,必須建立健全嚴格而系統的司法行政事務保障標準和保障程序,並使之公開化、透明化,引入社會監督,壓縮和規制司法行政事務管理機關的自由裁量權,防止其干預司法業務。
  司法行政事務的決策權與日常管理權應當分離,決策權要外部化、社會化,以防止其干預司法業務;管理權要內部化、專業化,以防止其加劇司法業務管理的行政化。司法行政事務的管理具有較強的專業性,容易形成封閉的體系,從而增加權力濫用和腐敗的風險,解決問題的辦法就是將其決策權與日常管理權分離。國外的經驗是打破部門封鎖,引入社會力量,形成由司法行政機關組織協調、社會賢達集體決定的司法行政事務管理決策機制,這就是司法行政事務的集體決策與日常管理相分離的體制。司法行政事務管理機關主要負責日常事務的管理(照章辦事,幾無裁量權),併為由社會賢達組成的專業委員會的集體決策提供服務和支持。這就把關鍵性的司法人員選拔和經費分配的權力分離出來,由不特定的社會賢達組成的專業委員會來行使。這不僅有效防止了部門偏見和局限,而且很好地防範了司法行政事務管理權的腐敗和濫用。再加上有新聞自由和分權制衡的政體,在西方發達國家,司法行政事務管理權濫用和腐敗的情況極為少見。
  司法行政事務管理體制改革是漸進的、分階段實施的。司法機關人財物省級統管是逐步實現全國統一管理的一個過渡階段,在這個過渡階段還要分試點階段和全面實行兩步走。這就決定了這項改革具有過渡性、基礎性和探索性。在試點階段,各試點省都應當著眼司法的文明和進步,服從司法改革的大局,全面謀劃和科學規劃司法行政事務管理體制機制改革方案。一要摸清司法機關人財物保障的底數,保證省以下各級司法機關在改革過程中正常運行;二要同步推進人財物保障的標準化和規範化,註重制度建設,防止權力腐敗和濫用;三要自覺地為實現全國統一管理做準備,積累經驗,預留空間。
  (作者為最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、研究員)   (原標題:謝鵬程:探索司法行政事務管理權與檢察權相分離)
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